郑翔：适时构建与交通运输新质生产力相适应的法规制度

交通运输行业是新质生产力发展的重要领域，不仅涉及先进运载工具、装卸设备制造，先进交通基础设施建设，更涉及先进的交通运营管理。当前智能交通建设与智慧城市发展同步，成为数字化城市建设重要组成部分；广泛运用的自动驾驶技术，不仅改变了城市交通、低空产业格局，而且与无人仓储等技术相衔接成为智慧物流中的关键一环；交通运输平台连接需求方和提供方，精准匹配运输资源，形成交通运输新业态。

按照加快建设交通强国战略部署，展望交通运输新质生产力发展趋势，交通运输科技创新将不断涌现，推动实现产业创新。按照生产关系必须与生产力发展要求相适应的基本规律，交通运输新质生产力的发展推动形成新型交通运输关系，也必然产生交通运输法规制度需求。

新质生产力的发展对法规制度提出新挑战

01 产业政策需要关注数字交通市场新变化

新质生产力的“质”，从质态层面看，是把数据作为驱动经济运行的新质生产要素，而数据具有流动性、虚拟性，其运营规则与传统生产力完全不同。数字经济具有鲜明的网络效应，造就了规模效应与范围经济效应的持续发酵。例如，自动驾驶技术商业化落地对智慧交通基础设施质量和数量提出新要求；依托大数据平台运营的外卖和快递市场的发展引发物流产业和城市空间重新布局。交通运输宏观调控部门对交通运输产业调控，需要市场数据的透明化、可视化，理解交通数据市场运营的特殊性和发展规律，关注交通运输数字产业经济发展新趋势。促进新质生产力发展和规制新质生产力发展两个目标，在产业政策方面应形成平衡协调关系。

02 对交通运输市场竞争秩序带来冲击

大数据、人工智能、云计算等技术的运用改变了传统市场竞争的内涵，新型“数据垄断”冲击着传统市场竞争秩序。例如，平台企业对消费者具有明显的锁定效应，平台企业可能利用在双边市场中的优势地位，产生垄断定价、捆绑销售、歧视定价等行为。处于“数据垄断”地位的超大型交通运输平台企业的推波助澜使市场数据占有使用呈现不对称状态，甚至可以调用大量交通资源并且以“商业促销”等方式创设出巨量的交通需求。新质生产力发展过程中的这些不协调现象，表明现有交通运输市场规则不相适应，完善立法去准确判断数据垄断、数据不正当竞争行为并给予相应的规则已经迫在眉睫。

03 对交通运输部门行政监管能力提出新要求

数字科技日新月异，交通运输新业态层出不穷，监管者对新质生产力的认知能力难免有限，且容易同新业态的发展规律脱节，进而遏制市场主体的创新，使监管的实质合法性受到质疑。监管新质生产力的发展，经常面临规则滞后或规则缺失的问题。例如，无人驾驶汽车商业化运营，会对现有驾驶员资质管理、交通违法行为处罚等监管规则提出新需求。面对新质生产力发展引发的交通新业态，既有监管规则可能因涵盖范围过广而阻碍数字科技创新，也可能因涵盖范围不足致使新业态处于“野蛮生长”状态。当监管规则滞后于现实需求，监管部门若严格依据既有规则进行类推适用，就有可能阻碍新业态的发展，甚至产生实质不正义的后果；若不依既有规则进行监管，一旦出现系统性风险，监管部门就有可能因“执法不严”“违法不究”而承担责任。促进和规范交通运输领域新质生产力的发展，极其考验交通运输部门的行政监管能力。

对新质生产力的规范不能僵化套用传统行业规制

完善交通运输法规制度，促进和规范交通运输领域新质生产力发展，其基本立法原则应该是包容审慎。具体到交通运输法规制度层面，主要体现为以下原则：

01 包容创新原则

包容创新主要是指交通运输规则的设定要对新质生产力发展持宽容态度，要站在促进创新的角度进行制度设计，不能让新质生产力因为缺乏包容的制度而无从发展，更不能直接扼杀新业态发展。经济发展的核心推动力是创新，新质生产力的形成和成长需要空间，一般而言，新事物在发展初期，总会出现这样或那样的不足，甚至在一些方面劣于传统事物，这属于创新中的正常现象。对新质生产力的规范不能僵化地套用传统行业的规制标准，否则颠覆性创新技术催生的新兴行业可能因为严格规制而无法生存，包容创新就是要鼓励创新、保护创新和宽容创新。

02 审慎监管原则

从监管的基本原则来看，应该“主张个人首先应自负其责；只有当个人无能为力时，公权力才予以介入”。交通运输立法不宜过早通过行政干预解决新业态存在的问题，以“网约车”发展为例，就是采取对其刚开始出现的问题“先看一看”，首先寄希望于通过市场竞争和行业自律解决问题，当问题矛盾比较突出时，才制定了相应政策。政府往往对真正的创新缺乏足够信息和预见性，应该允许新质生产力在部分地方进行试点，如划定自动驾驶示范区，在积累足够经验后，再进行相关立法。立法时应当充分评估制度设计对新业态的负面作用和规则带来的正面作用；当有多种规制方案时，应选择对新质生产力负面作用最小的规制方案；当只有一种规制方案时，也应当做到规制对新质生产力的负面作用小于正面作用。

03 有效监管原则

有效监管原则是指交通运输立法必须坚持守住底线，特别是交通伦理底线、人身财产安全底线和系统性风险底线。交通运输领域新质生产力的发展已经引发人们对交通伦理的担忧，如自动驾驶领域中的“电车难题”、汽车数据中的个人隐私权、个人信息保护等问题。此外，交通新业态还可能对交通参与者的人身财产安全形成隐患，甚至引发交通运输体系的系统性风险，对政治、经济和社会安全造成不可接受的损害。因此，在制定大力促进新质生产力发展的相关措施的同时，应划定新质生产力发展应遵守的基本底线，实现有效监管。

新质生产力是技术颠覆性突破、生产要素创新性配置、产业飞跃性升级带来的新时代先进生产力。从质效层面看，是要提高生产效率、降低生产成本、提升产品质量、减少能源消耗和环境污染，拉长产业链条，提高产品附加值，提升产业竞争力。交通运输法规制度的完善，最终应有利于建立支撑交通运输新质生产力顺畅流动的生产关系，实现新质生产力的质效目标。

（作者：郑翔 单位：北京交通大学北京综合交通发展研究院）