亟需建立国家应急物资采购管理体系和配套制度
亟需建立国家应急物资采购管理体系和配套制度
——中国物流与采购联合会应对疫情工作领导小组工作简报
(2020年2月7日)
为贯彻落实2月3日中共中央政治局常务委员会会议提出的“要针对这次疫情应对中暴露出来的短板和不足，健全国家应急管理体系，提高处理急难险重任务能力”有关要求，2月5日，中国物流与采购联合会（以下简称中物联）通过网络会议形式，组织召开“应急物资采购专家研讨会”，探讨当前疫情阻击战中应急物资采购所面临的问题和解决途径，为抗击疫情一线的采购人员提供理论制度和方法支撑。中物联副会长、公共采购分会会长蔡进出席并做总结讲话，来自中国人民大学、中央财经大学、南开大学、国际关系学院、广东财经大学、南京审计学院、厦门会计学院和国务院国资委研究中心、湖北省政协、四川省应急管理厅、国家电网物资部、阿里巴巴等研究机构和采购一线的30余位公共采购领域、法学领域的专家参加会议。
在全国上下众志成城、共克时艰，共同抗击新型冠状病毒疫情的过程中，为了保障抗疫物资的高效采购和及时供应，全国各级公共采购机构精心组织，积极配合，甘于奉献，为抗疫阻击战做出了巨大贡献。在此期间，中物联也收到很多公共采购机构反映，当前的应急物资采购面临着法律依据不足、采购方式无所适从、供应商数据库缺失、响应速度难以满足疫情需要等问题。
此次“应急物资采购专家研讨会”，主要围绕当前疫情防控应急物资采购的基本特征、重大疫情应急物资采购存在的主要问题、应急物资采购的对策建议等三大主题展开讨论。专家们一致呼吁，应尽快建立与国家应急管理体制配套的应急物资采购管理体系和采购管理制度。
主要建议包括：
一、应建立应对重大疫情和灾害的应急采购制度。中央财经大学政府管理学院徐焕东教授等专家提出，目前我国《政府采购法》适用于社会正常有序运行情况下的采购行为，而不包含重大灾害紧急情况的采购。重大疫情发生时期的政府采购，不能完全靠供应商的良知和自觉性，还必须有法律与制度保障。应建立应对重大疫情和灾害的紧急采购制度，通过良好的制度设计，解决好特殊时期采购的援助性、强制性、市场性及补偿性“四性”兼顾问题。四川省应急管理厅社会力量统筹中心苏国栋，结合四川省紧急物资采购的工作实践，提出在制度建设层面，现在必须要考虑在《预算法》和《政府采购法》的基础之上，进一步要完善紧急采购的法律法规，弥补政府采购法针对紧急采购没有操作性规定的缺陷。中物联公共采购分会核心专家陈川生教授提出，应急情况发生后，整个社会系统都应全局或局部转入应急状态（相当于战时）。其中涉及应急直接物资、间接物资的供应，不能适用现有法律。建议由国务院法制办或人大法工委牵头立法，最好能出台一部《突发事件紧急采购法》，一方面在立法中明确紧急采购的合同属于行政合同，另一方面对哄抬物价等违法行为进行界定、处罚；还可以借助互联网做好紧急采购电子化平台，由政府主导，向第三方购买服务。
二、尽快建立全国统一的“抗疫物资公共采购应急预案”。厦门国家会计学院副教授袁政慧等认为，在抗击新型冠状病毒疫情、保障抗疫物资的采购过程中出现的新问题、新情况中，建议尽快建立全国统一的“抗疫物资公共采购应急预案”或统一规定，详细规定采购的流程（建议简化），以快速响应、保障供应为主。公共采购机构应发挥自身的社会价值，会同医疗卫生、财政、审计等协调简化流程，加快采购资金拨付速度，解决流程合法性；会同工商、质监等部门，加大对抗疫物资供应商的监督检查力度，建议在采购合同里面增加一条，约定质量保证金及瑕疵品的罚款，切实保障抗疫物资的质量；会同交通运输部门协调应急物资的运输、仓储、装卸搬运、配送等问题，建议对应急物资开通绿色通道，减免过路过桥费，保障物流速度。加快建设“应急物资供应商数据库”并开放给全国公共资源交易机构共享。尽快建立虚拟应急供应链，由政府提供技术支持平台，并以政府为指挥控制中心，保障由大规模突发事件引起的应急物资生产与供给。“前事不忘后事之师”，虚拟应急供应链建设应提上议事日程，将应急管理的三个状态，即平时状态、警戒状态和战时状态纳入各级公共采购管理日程。
三、国家应尽快建立应急采购电子化平台。广东财经大学公共采购研究中心主任黄冬如、咸亨国际股份公司供应链管理负责人冯正浩等专家提出，当前在新型冠状病毒感染肺炎疫情攻坚战中，口罩、防护服、护目镜等应急物资非常短缺，国家应及时建立重点医疗物资保障调度平台，加紧重要物资供应保障和调控调度工作。在保障调度平台建设和实施过程中，从治理体系和治理能力现代化角度出发，在发挥政府作用同时，应注重市场化机制和信息化手段的使用，充分利用现代技术手段，抓紧推进应急采购电子化平台建设。运用互联网以及大数据对上下游企业资源进行共享对接，同时签订一系列国家或者地区应急事件时的应急预案协议等措施，使得当应急事件发生时能迅速反应。有必要建设一个完整的应急供应链平台，从应急物资装备的生产，仓储，物流、采购，调拨等关键环节都必须要考虑周全。还要摸清应急资源基数，摸清社会力量的分布情况，生产能力，库存状况，应急产能，这是一项基础性的工作。
四、当前应急物资采购可参照战时状态予以采购。南京审计学院副校长裴育教授等认为，目前的新冠状病毒已经作为国家和各地方一级响应机制对待，军队也参与进来，可以说全民已进入战时状态。在此大背景下，应急物资采购的路径选择均可以作为《政府采购法》和《招投标法》中的例外予以处理，从法律制度完善角度看，未来需要细化相关条款规定。根据习近平总书记重要讲话精神，把疫情防控工作作为当前头等大事，各级政府也拿出“一级响应”战时状态，做到“应诊尽诊、应住尽住、应收尽收、应到尽到”，坚决遏制疫情蔓延势头，坚决打赢疫情防控阻击战。为此，我们可以判断应急物资采购可以参照战时状态予以采购。
五、将“互联网+供应链”上升为应急采购的主要方式。辽宁省政府采购协会会长张天弓、广西壮族自治区政务服务监督管理办原副主任梁戈敏等专家认为，新型冠状病毒感染肺炎阻击战斗伊始，财政部科学决策一声令下：建立采购绿色通道——政府采购可以暂时撤离战斗——可不执行《政府采购法》规定的方式和程序，采购进口物资无需审批。此举意味着财政部积极主动配置疫情防控采购资源，将疫情防控采购有限的正面战场资源让位于更适合的非政府采购，保证疫情防控采购绩效的最大化。面对重大疫情应急采购，建议将“互联网+供应链”上升为政府采购的主要方式。危机告诉我们供应链建设非常重要。供应链是采购的生命线，是社会供给的生命线，是打赢突发战斗的生命线。在日常采购工作中，我们的供应商虽然多，但是没有形成稳定的供应链。应充分发挥中物联现有的供应链管理资源和公共采购电子平台资源优势，整合国内其他平台，尤其是医疗药品集中采购平台，为当前抗击疫情的应急采购提供支撑。现在普遍存在供应商数据不全、供应能力数据不全等问题，很多供应商也都没有上网、加入平台、使用平台的习惯。应该借鉴药品集中采购平台的经验，发挥供应商积极性，建立供应商资源库。
六、应急物资采购是供应链安全问题要分类应对。国务院国资委研究中心创新发展研究处处长吕汉阳指出，近年来国有企业不断提升采购管理能力和水平，加强电子化采购等现代技术应用，推动采购管理向供应链管理转变，探索构建战略采购体系，更加注重供应链安全。应急物资采购，对于与防控疫情相关行业的国有企业来讲，这也是个供应链安全问题。这些企业在日常的采购与供应链管理体系构建和运行时，就应当考虑到极端情况下（包含抗击疫情和自然灾害，也包含供应商断供等）如何保障供应链安全。参考本次疫情应对时的经验和教训，未来国有企业需要进一步完善供应链管理，建立健全应急物资采购机制，一旦遇到突发情况，能更好地有效应对，更好地配合政府应急工作。同时，作为中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，国有企业的应急物资采购也是政府应急管理体系中的重要组成部分，要按照政府的应急管理法律法规、政策文件、规划计划要求，进行安排和部署。中国银联集中采购管理办公室总经理王文标作为国企采购人代表，提出国有企业重大疫情突发事件期间的采购要分类应对、分类处理。
七、运用法治思维和法治方式开展应急采购和疫情防控。北京市盈科律师事务所律师、高级合伙人张思星提出，应急采购的突发性和特殊性，很难适用当前狭义语境下的《政府采购法》和《招标投标法》。应急采购要做到有法可依，应完善相关法律依据和规章制度。第一，2004年的修宪内容，《宪法》第十三条第三款之规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。第二，《政府采购法》第八十五条规定：“对因严重自然灾害或其他不可抗力事件所实施的紧急采购和涉及国家安全和秘密的采购，不适用本法。第三，《突发事件应对法》第六十九条规定：“发生特别重大突发事件，对人民生命财产安全、国家安全、公共安全、环境安全或者社会秩序构成重大威胁，采取本法和其他有关法律、法规、规章规定的应急处置措施不能消除或者有效控制、减轻其严重社会危害，需要进入紧急状态的，由全国人民代表大会常务委员会或者国务院依照宪法和其他有关法律规定的权限和程序决定。”应该坚持运用法治思维和法治方式开展应急采购和疫情防控工作，在处置重大突发事件中推进法治政府建设，提高依法执政、依法行政水平。
八、为了控制疫情而出现的一些失误可区别对待。河北省发展改革委处长张作智是《招标投标法》起草人之一。他指出，为了控制疫情而出现的一些失误可区别对待、宽容对待。必须厘清哪些项目是纳入《政府采购法》的范畴，哪些不是。对于纳入《政府采购法》管辖的，财政部已经开放“绿色通道”，就是执行问题；不属于《政府采购法》管辖的，要么适用《招标投标法》，要么属于采购人自主采购的问题。只要是为了控制疫情而出现的失误，是可以容忍的，这样大家才可以撸起袖子加油干。但要注意“三个区分开来”：把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来。
九、对重要物资可实行政府统一管理、分配。湖北省政协经济委员会副主任、湖北省公共资源交易监督管理局原局长丁贵桥作为来自疫区的代表，他认为，在重大疫情的医疗物资紧急采购中，建议按照应对公共危机相关法律，对重要物资可考虑实行政府统一管理、分配，果断地发挥政府有形之手的作用。对于医疗物资出台最高限价，防止恶意抬高价格，同时保证重要物资的均等化销售，防止地方、企业、单位囤积物资，针对各单位采购量进行限制。发挥公共交易平台的公开化、透明化优势，给供应商制定奖惩措施。
十、集采机构应该在疫情阻击战中发挥物资采购调配的服务功能。中国人民大学公共资源交易研究中心执行主任王丛虎教授指出，各级各地集采机构应该在疫情阻击战发挥服务功能。各地各级集采机构虽然暂时关闭了交易平台，但应该主动为各地疫情防控指挥部提供有关采购、物流和配置的咨询服务，尤其是要在搞好本单位、本部门防御疫情的前提下，积极为本地区乃至更大范围内的专业采购提供意见和建议，如生产厂商、经销商等供应商生产能力、商业信用等情况，物流企业的能力和商业信誉等等。还应该派出专业人员参与应急医用物资采购活动或调配活动。对于各地各部门的应急医用物资的需求，集采机构可提出专业意见和建议；针对物流配送等提供专业意见和建议；针对合同履行和验收提供专业意见和建议，等等。
此外，南开大学法学院何红锋教授提出了重大疫情应急物资采购应遵循“体现灵活性”“健全紧急采购内控机制”“管理不能松懈”三个原则。国际关系学院公共市场与政府采购研究所所长赵勇教授分析了疫情防控采购的特殊之处主要在于“急”和“缺”。国家电网公司物资部副处长龙磊介绍了国家电网应急物资采购供应的“先实物、再协议、后订单”原则。阿里巴巴集团战略与合作部政府合作总监侯佳烨介绍了阿里巴巴开通的“防疫直采全球寻源平台”。中物联公共采购分会常务副会长胡大剑在最后点评时指出，我国目前只有应急行政体系，并没有应急法律体系；应急采购主要不是法律问题，而是政府治理能力问题。
中国物流与采购联合会副会长、公共采购分会会长蔡进在总结讲话中，高度肯定了专家们的发言，认为专家们发表的许多真知灼见，对当前疫情防控、对以后的应急采购制度建设将发挥重要作用。他代表主办单位感谢各位专家积极参与这种特殊形式的研讨会！相信在党中央的坚强领导下，经过全国各条战线各个岗位人员的共同努力，一定能战胜疫情！
