《“十四五”数字经济发展规划》解读∣加快推进数据要素市场化建设 充分发挥数据要素作用

当前，我国经济正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期。面对新时期新形势新挑战，以数据要素为核心引擎推动数字经济深化发展，是“十四五”时期做强做优做大我国数字经济迫切需要完成的重大任务之一。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称“十四五”规划《纲要》）提出，发展数据要素市场，激活数据要素潜能。近日发布的《“十四五”数字经济发展规划》（以下简称《规划》）进一步提出到2025年初步建立数据要素市场体系，并对充分发挥数据要素价值作出重要部署。

一、发挥数据要素的重要意义

从新一轮科技革命和产业变革的大趋势来看，第四次工业革命以数字化、智能化、网络化为核心，而数据资源作为重要生产要素，蕴藏了巨大的价值，被认为是21世纪的“黄金”“石油”。2019年，党的十九届四中全会首次将数据与土地、劳动力、资本、技术、并列作为重要的生产要素。2020年，《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》和《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》均强调要培育和发展数据要素市场。2021年，“十四五”规划《纲要》进一步明确提出，要建立数据资源产权、交易流通、跨境传

输和安全保护等基础制度和标准规范，推动数据资源开发利用。从顶层设计角度，党和国家把充分发挥数据要素价值放在重要的战略位置。

但是，当前我国数据要素市场体系有待进一步健全完善，企业在使用数据时面临一些难题，如数据使用和收益权益不清晰、分级分类标准不统一、大企业垄断以及数据泄露风险等问题，阻碍了数据价值潜力的充分释放。因此，构建一个统一公平、竞争有序、成熟完备的数据要素市场体系不仅是来自国家顶层的规划目标，更是各市场微观主体的迫切愿望。

二、发挥数据要素作用的途径

与传统生产要素不同，数据要素具有非竞争性，并且可以无限复制、重复使用，作为经济活动的副产品有着独特的生命周期，在价值创造上具有规模报酬递增、规模效应、质量依赖、高度异质等特点。因此，通过推进数据要素市场化建设来充分发挥数据要素价值，迫切需要从数据要素的高质量供给、市场化流通、创新开发利用机制等方面入手。

一是强化高质量数据要素供给。数据要素价值与数据质量息息相关，少量或者低质数据通常价值不高，只有通过聚合整理后的大数据或者拥有高质量标注的数据才具有实用价值。因此，在供给侧，亟需通过推动数据资源标准体系建设、提升数据资源管理水平和处理能力来保障数据质量。

对于社会数据资源，主要依靠发挥市场主体积极性来提升供给质量，特别是培育和支持聚焦于数据采集、整理、聚合、分析

等业务的社会化数据服务商，提升各环节数据加工处理水平，打破技术和协议壁垒，实现数据互联互通互操作。

对于公共数据资源，应充分发挥基础性平台作用，为公共数据流通提供共性支撑服务和安全可信流通环境，从而一方面有效避免数据基础设施重复建设和同质竞争等问题，另一方面可以深化政府数据跨层级、跨地域、跨部门有序共享，更好提升公共数据开放水平、释放数据红利。

二是加快数据要素市场化流通。数据要素的市场流通离不开培育数据交易平台、构建数据交易规则、完善数据治理体系。当前我国数据交易规则和治理体系还有待完善，亟需开展数据确权及定价服务探索试验。

市场化定价体系是构建数据交易规则的重要组成部分。数据要素的非竞争性和价值异质性决定了数据市场不同于其他生产要素的市场。一方面，数据的非竞争特性意味着数据可以在不影响价值的情况下被任意多个数据处理者同时使用，因此用传统“出价最高者得”的挂牌交易机制来交易数据不再是最有效的资源配置方式；另一方面，数据要素的价值依赖于使用的具体模型、模型中的其他数据以及应用场景等，具有高度不确定性，导致数据处理者存有疑虑，阻碍了数据流通。针对上述问题，应鼓励市场主体探索更灵活的数据交易模式，帮助更多中小企业及个人从数据增值中受益。

在构建市场交易规则之外，还应提升数据交易平台服务质量，通过发展登记结算、资产评估、交易撮合、争议仲裁等配套服务

完善市场运营和治理体系，实现和维护各参与主体的合法权益。特别是可以鼓励企业和科研院所等主体探索区块链、隐私计算等各类数字技术应用，以营造安全有序的市场环境，提升数据交易流通效率。

三是创新数据要素开发利用机制。充分发挥数据要素作用，归根到底还是要以实际应用需求为导向，尽可能地挖掘数据价值。数据要素的规模收益递增和网络效应意味着在价值创造方面可以实现“1+1>2”的效果。因此，应促进数据、技术、场景在实体经济中的深度融合，通过数据要素的放大、叠加、倍增作用赋能传统产业转型升级、催生新产业新业态新模式、提高全要素生产率。

在许多领域，数据要素的开发利用仍处于探索阶段。未来应坚持市场导向、应用牵引，引导广大市场主体丰富数据应用场景，在智能制造、智慧城市、物联网、车联网等重点领域，要按照鼓励创新原则，留足发展空间，同时坚守数据安全底线，不能简单封杀或放任不管。对看得准、有发展前景的数据开发利用场景，要引导其健康规范发展；对一时看不准的，可设置一定的“观察期”，对出现的问题及时引导或处置。

在政策实施上，对重点行业可鼓励已具备一定数据开发利用能力的龙头企业，发挥自身资源优势开展创新，通过典型示范引领，让参与各环节的企业少走弯路。支持地方先行先试，通过部分地区的数据要素市场发展，带动其他地区诸如数据加工与服务等上下游产业发展，促进区域间均衡发展和共同富裕。

三、发挥数据要素作用的建议

数据要素市场化建设就是将尚未完全由市场配置的数据要素转向由市场配置的动态过程，形成以市场为根本的数据资源体系，实现以数据流促进生产、分配、流通、消费各个环节高效贯通。在初步建立数据要素市场体系的基础上，下一步可以从以下三个方面进一步发挥数据要素作用。

一是探索数据要素的分配机制。应按照十九届四中全会提出的“由市场评价贡献、按贡献决定报酬”，探索建立与数据要素价值和贡献相适应的收入分配机制。这需要用合理手段确定数据要素的贡献和收益，并对分配给谁、分配多少、如何分配的问题都作出科学理性的判断。

二是健全数据要素市场监管设计。数据作为新型生产要素，其市场监管设计亟待进一步完善。建议结合我国具体国情，构建与市场并进的交易规则和监管体系，来弥补因为信息不对称、隐私保护力度不够、不正当竞争等导致的市场失灵问题。在保障从业者和消费者权利、为各类企业提供平等参与机会的同时，保护企业创新创业积极性。

三是完善数据资产管理的配套方法。数据要素市场发展面临数据资产确权难、隐私保护难、价值评估难等痛点问题，需要数据服务商和交易平台等主体完善标注清洗、脱敏脱密、聚合分析等环节的管理方法，提供规范化的处理加工、资产评估、分类分级管理等服务。其中数据资产评估是最核心也最困难的工作。未来应重点针对数据要素“有效期短、可以无限共享、集合使用价

值更高”等新特征设计最有效的价值评估方法。（翁翕 北京大学光华管理学院 教授）