无人机管理的中国特色探索

作为一种新业态，我国无人机产业及相关应用发展日益迅猛。尽管无人机带来的生产效率提升和生活方式改变有目共睹，但无人机运行种类复杂多样，如何通过安全监管,实现无人机快速发展与有序运行，成为全球无人机产业摆脱“成长的烦恼”的关键。

近年来，民航局加快探索步伐，围绕“四个一”目标，即制定一部规章（CCAR-92部）、建立一套分类管理办法、搭建一个综合管理平台（UOM）、形成一套行之有效的引导机制，对无人机运行实施全面管理，走出了一条具有中国特色的无人机运行管理之路，推动了我国无人机行业的持续健康发展。

建规立章：保障无人机发展健康有序

在人工智能、机器人等全新技术革命为主的第四次工业革命浪潮中，无人机应运而生并蓬勃发展，在农业、电力、测绘、安防等多领域正逐渐得以广泛应用，成为先进生产力的重要载体。

作为新兴产业，我国无人机行业法规标准体系、安全监管手段都需要进一步完善。配套建立与之相适应的法规体系，是促进民用无人机的广泛应用和发展的必需。民航局从2013年开始，制定无人机驾驶员管理规定（AC-61-FS-2013-20）,开始探索无人机运行管理，随后陆续出台轻小型无人机运行规定（AC-91-FS-2015-31）、无人机空管办法、实名登记规定等行政规范性文件。

有法可依，才能推动无人机飞得更好。民航局积极配合司法部对《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例（送审稿）》的立法审查工作，组织各业务司局从事无人机管理的骨干参加国家空管委牵头的《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》专班协作组，参与论证相关新增行政审批及责任划分等问题；配合参加司法部无人机立法调研工作，提供所需研究论证材料，积极推动《暂行条例》的尽快出台。同时民航局按照《暂行条例》的思路，加快起草编写无人机管理规章（CCAR-92部），初稿初步形成，将与《暂行条例》实施基本保持同步。

法规需要各类标准的支撑。目前，民航局研究制订了无人机标准体系，从“人、机、环”“管理、技术、运行”“综合、开放类、特定类和审定类”三个维度，搭建无人机标准体系框架，建立无人机标准工作组，与无人机分标委会（TC435/SC1）开展对接。

分类管理：特定类无人机先试先行

2019年10月15日，杭州未来科技城海创园内，迅蚁公司的一架无人机升空后飞驰而去。它将把四杯还冒着热气的咖啡，送往3公里外的未来研创园。这一天，迅蚁公司所属的杭州送吧物流科技有限公司，获得民航局颁发的《特定类无人机试运行批准函》和《无人机物流配送经营许可》。这是自民航局2019年2月1日发布《特定类无人机试运行管理规程（暂行）》以来，国内首个完成运行风险评估和验证工作的特定类无人机试运行项目，同时也是全球首个获得城市场景无人机物流试运行批准的项目。

获得城市场景特定类无人机物流试运行“牌照”以来， 杭州送吧公司共完成4872架次物流配送飞行，累计飞行里程超过3万公里。其中，医疗检验样本的配送量超过7000份，服务就诊患者愈5000人次。运行期间，未出现过一起造成第三方伤害的安全事故。

这只是民航局开展特定类无人机试运行促进无人机蓬勃发展的缩影。“自《特定类无人机试运行管理规程（暂行）》发布以来，民航局本着促进发展、先试先行、分类管理的原则，在国际上尚无成熟管理经验的情况下，使用特定运行风险评估（SORA）方法，对安全风险较高的无人机运行进行安全管理，批准实施部分试运行，这也为逐步建立相应的标准和法规体系提供了基础。”民航局相关负责人表示。

近年来，民航局从实际需求出发，探索逐步规范安全风险较高的无人机运行之路，推动了无人机在载人飞行、支线物流、校验飞行等方面的应用。2020年，民航局完成亿航载人无人机第一阶段“以物易人”试运行的运行风险评估和验证工作，并于5月26日向亿航颁发特定类无人机试运行批准函。对此，不少飞行爱好者对此充满憧憬，十分期待今后能够乘坐无人驾驶的“空中巴士”。民航局还组织了对顺丰丰鸟支线物流无人机试运行初审，就丰鸟支线物流无人机试运行方案及运行手册、试运行风险评估（SORA）及相关证明材料进行质询，对其运行条件（起降场、航线、设施设备等）进行了实地核实。

2019年6月2日，是值得铭记的一天。这一天，在东营机场，无人机飞行校验首次验证试飞顺利完成，校验数据实时下传。此次成功应用特定类无人机运行风险评估方法，有效管控无人机安全运行风险，实现了飞行校验无人机在民用运输机场空域的首飞和运行安全。2019年~2020年，无人机飞行校验科研试飞7个架次、共计669分钟，顺利完成无人机飞行校验综合试验科目验证。

创新道路：行业管理与社会管理深度融合

为探索形成促进无人驾驶航空行业管理与社会管理深度融合的新路径，2020年5月21日，民航局下发《民用无人驾驶航空试验基地（试验区）建设工作指引》，在体制机制、政策法规等方面先行先试，有序开展我国民用无人驾驶航空试点示范工作。

开展我国民用无人驾驶航空试验基地建设是民航局顺应无人机发展趋势，实事求是对无人机实施分类管理的重要举措。根据《工作指引》，民用无人驾驶航空试验基地(试验区)建设包含城市场景运行试验区、海岛场景运行试验区、支线物流运行试验区、高原环境运行保障试验区、综合应用拓展试验区等多个目标定位。拟申请地区必须具备空域环境良好、产业基础较好、基础设施健全、支持措施明确、专业资源丰富等条件，重点在深入开展无人机试运行、监管和服务机制探索、无人机适航审定技术研究、运行技术验证、支撑要素试验、创新产业生态试验等多个方面实现突破。

一石激起千层浪。自从试验区政策文件公布以来，全国各地和无人机相关企事业单位十分踊跃，纷纷提交申报试验区的申请。以地方政府为申请主体的初审申请达到了50余个，经过多轮挑选后，2020年10月21日，民航局公布首批13个试验区的名单，结果基本反映了我国无人机区域发展格局和行业发展的主要场景和应用方向。

“在民用无人驾驶航空试验区建设中，还是要针对性开展城市超低空运行规划，推动空域管理、行业管理和地方政务管理在管理服务方面的协同与融合。”国内一家无人机制造企业相关负责人表示。

据了解，未来，民航局将以试验基地为抓手，引导科研、运行和商业化应用；通过结合试飞验证和试运行，不断积累运行经验和数据，在安全可控的条件下加快数据积累和标准规范的迭代演进，以体系构建和系统思维为统领，在适航、飞标、空管等运行标准的主要方向上不断探索迈进。

搭建平台：智能化监控助力安全监管

无人机运行管理平台是支撑无人机发展的基础。自2018年年底开始，民航局着手建立的无人驾驶航空器空管信息服务系统(UTMISS)陆续开通深圳、海南两个试点区域。在这两个试点区域，UTMISS实现了民、军、地协同管理，简化飞行管理流程、取消空域审批，与低空飞行服务站协调运行。同时，试点以真高120米以下超低空隔离运行为基础，对无人机与通航飞机融合运行的规范与模式进行了有益探索。

根据深圳、海南试点管理流程差异，民航同步开展了UTMISS系统维护与升级，统筹调整系统功能。目前，按照无人机空中交通管理运行需求，正在推进系统认证、优化与实名登记系统、驾驶员管理系统和无人机云交换系统数据交互，为UOM建设和能力提升打好基础。

“UOM”，是民用无人驾驶航空器综合管理平台。该平台建成之后，将形成一个统一的民用无人机监管和服务窗口，满足民航局无人机行政管理的需要，满足相关数据收集、共享和交换，实现态势共享。

据了解，自2020年5月1日实施《轻小型民用无人机飞行数据报送及管理规定》以来，已初步将全国轻小型无人机飞行动态数据接入UTMISS。目前，UTMISS已经完成8个无人机制造商的54种机型飞行动态数据接入后台技术互通，已初步具备远程监视全国合规用户飞行动态能力。“对无人机的智能化监控将有助于安全监管，推动实现无人机快速发展与有序运行。”一位民航业内人士表示。