解读《海南自由贸易港试点开放第七航权实施方案》

拥抱更开放的天空

——解读《海南自由贸易港试点开放第七航权实施方案》

《中国民航报》、中国民航网 记者张丰蘩 报道：海南的天空悄悄发生了一场深刻的变革——根据正式出台的《海南自由贸易港试点开放第七航权实施方案》（以下简称《实施方案》），海南自由贸易港将分阶段、分步骤试点开放第七航权。这标志着我国航权方面高水平的开放，海南自贸港也由此成为中国最开放的天空。

为什么要选择海南作为第七航权的试点？第七航权放开后，对本土航空市场有什么影响？又将给海南自贸港建设带来哪些利好？日前，记者就这些问题采访了《实施方案》起草组相关负责人。

自由

天高任鸟飞

记者：为什么要选择海南作为第七航权的试点，其背景和意义是什么？

答：2018年4月13日，习近平总书记在出席庆祝海南建省办经济特区30周年大会时宣布，支持海南全岛建设自由贸易试验区，支持海南逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港建设，分步骤、分阶段建立自由贸易港政策和制度体系，这是由习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的重大国家战略。

为贯彻落实党中央决策部署，民航局出台了《关于加快海南民航业发展支持海南全面深化改革开放的实施意见》，提出要“把海南打造成面向太平洋、印度洋的航空区域门户枢纽”。2020年全国民航工作会议也将“加大对自由贸易区、自由贸易港建设的支持，研究在海南自由贸易区开放第七航权”作为今年的重点工作。

根据正式出台的《海南自由贸易港建设总体方案》，民航在航权开放及配套的航线航班、空域优化等方面提出了支持措施，其中“在海南省试点开放第七航权”试点任务为涉及民航的重点工作任务。民航局高度重视此项工作，深入开展调研、广泛听取意见、组织专家专题研讨，在此基础上制定了《实施方案》，作为民航局贯彻落实《海南自由贸易港建设总体方案》的配套文件。

可以说，海南自由贸易港试点开放第七航权是民航局落实党中央、国务院决策部署的重要举措，既体现了民航在航权方面超高水准的开放（除海南外，世界上其他自由港基本未开放客运第七航权），符合中央对海南自贸港对标高标准的战略定位，同时也将在带动海南全面开放方面起到战略先导作用，推动海南实现贸易投资的国际化，提升海南旅游市场活力。

记者：作为中国民航历史上力度最大的一次航权开放，海南自由贸易港第七航权试点工作有哪些亮点？

答：的确，此前我们仅对个别国家在个别城市开放货运第七航权，但同时放开客、货运第七航权尚属首次。

此次试点的核心内容是：明确鼓励、支持外航在现有航权安排外，在海南经营客、货运第七航权，其中每条航线客运总班次每周最高为7班，每条航线货运总班次每周最高为7班，海南省已开放的第三、四、五航权航班无班次限制；指定外国空运企业经营第三、四、五航权航班时，可根据双边航权安排规定的航线表及运力额度，在海南与中国境内除北京、上海、广州以外的具有国际航空运输口岸的地点之间行使客运中途分程权，每条航线班次最高每周为7班。

但需要注意的是，《实施方案》同时明确，指定外国空运企业经营第七航权航班时，在海南与中国境内的其他地点之间无串飞或中途分程权。同时，民航局可根据宏观调控、公共利益等需要，适时调整第七航权试点政策。

记者：哪些企业可以申请使用海南自由贸易港试点第七航权？应该走什么样的流程？

答：1、关于“谁”可以申请。第七航权试点开放政策的使用主体为外国空运企业，但不包括中国香港、澳门、台湾地区航空公司。

2、关于申请程序。步骤一：外国空运企业应向其所在国申请，获得经营至中国的国际客货航班的指定。民航局将综合考虑海南经济社会发展需要、航空运输市场需求、空域保障能力、申请人安全运营水平及经营管理能力等因素，对外国空运企业的指定进行确认。

步骤二：申请人应按照现有程序依次申请外国公共航空运输承运人运行合格审定、外国航空运输企业航线经营许可、航班时刻和预先飞行计划等。

发展

栽下梧桐引凤来

记者：长期以来，海南都被外界誉为中国最开放的“天空特区”。它如何成为最开放的天空？可否介绍下近年来海南航权开放的情况？

答：海南是中国航权开放的另一个里程碑。可以说，中国航空自由化，海南喝的是“头啖汤”。2003年，民航局批准同意海南进行开放第三、第四、第五航权试点，海南成为国内首个开放航权的试点省份。2004年，民航局进一步支持海南省航权开放，允许国外航空公司在海口和三亚与内地除北京、上海、广州以外的所有国际航空运输口岸享有中途分程权，每周不超过7班。

海南第三、第四、第五航权开放17年来政策成效明显。一方面，开放了海南航空市场，促进海南航空市场的国际化。近年来，海南省大力开通国际航线，拓宽空中“丝路”，国际航线数量由2003年的5条增加到2020年的103条，通达境外城市62座，“四小时八小时飞行经济圈”稳步成型，覆盖俄罗斯、韩国、日本、印度尼西亚、柬埔寨等欧洲、东北亚、东南亚重点市场，对外互联互通水平显著提升。另一方面，辐射带动旅游业提质增效，推动海南国际旅游岛建设。得益于航权开放和国际航线开通，海南省的交通可达性和国际旅游岛的形象地位稳步提升，旅游业竞争力和影响力显著增强。海南省入境旅游人数由2003年的29。3万人次增加到2019年的142万人次，入境旅游收入由6。6亿元增长到60亿元以上。

实践证明，愈加开放的航权有利于航空公司进一步拓展和构筑航线网络，促进海南岛航空枢纽建设，为海南岛发展旅游业、现代服务业和高新技术产业提供运输保障。

记者：在海南航权开放中，2004年民航局就曾出台外航可享中途分程权的优惠政策，此次试点政策中的中途分程权和之前相比有什么区别？

答：今年，为支持海南自由贸易港建设，民航局在支持海南省部分开放第七航权的基础上，细化了中途分程权的开放措施。

一是将中途分程权在海南的行使范围从三亚和海口扩大到海南省所有具有国际口岸资质的机场。虽然目前只包含三亚和海口两个机场，但如果海南未来增加国际口岸，那么中途分程权在海南的行使范围将自动扩大至新增的国际口岸。

二是明确外航在行使中途分程权时，需以双边航空运输协定中的航线表和运力额度作为基础。此项规定是双边航空运输协定作为两国定期航班运营法律基石的反映，有利于中途分程权的规范使用。对于未将海南列入双边规定的航线表上的外国，中途分程权将无法使用。对于与中国运力额度小于7班的外国，中途分程权的额度将以双边协定中的运力额度为上限。

三是指定的外国空运企业在经营海南省有关第七航权航班时，无串飞或中途分程权。这是因为，第七航权和串飞、中途分程权的同时使用可能成为变相的国内运输权，对监管和国内市场发展都会带来一定影响。因此，该项限制性规定有利于规范外航对于第七航权和中途分程权的使用，提高政策开放的精准性。

虽然2004年的中途分程权为外航提供了便利，但因产业、政策等配套因素未完全协同跟进，在一定程度上限制了航权开放对旅游、航空市场的拉动作用。可喜的是，目前海南建设自由贸易港所推进的各项开放改革政策已形成了合力，加之随着自贸港建设的推进，海南的产业结构更优、区域发展活力更强、民航行业快速发展，均为中途分程权的执行提供了有利条件。我们预期中途分程权的便利将与其他改革开放政策形成良性互动关系，为海南成为我国面向太平洋和印度洋的重要对外开放门户提供更多助力。

记者：如何看待第七航权放开后，外航进入对国内航空公司的影响？

答：一言以蔽之，开放第七航权对国内经营海南国际航线的航空公司来说，是压力更是动力。

目前，国际上极少数采用“天空开放”政策的国家（如美国、澳大利亚等）在货运方面开放第七航权，新加坡、迪拜等自由贸易港主要开放货运第七航权。本次是超出我国现有双边航权安排的最高水平开放，也是世界范围内自贸港航权开放的最高水平。

可以预见的是，第七航权放开后，将吸引一批本就在海南有所经营的外航增开新航线，甚至在海南建立运营基地，在海南本土航空市场“分一杯羹”。

长远来看，第七航权政策将有利于增加海南出入境市场航空运力投放，促进海南岛航空运输网络进一步完善和拓展，帮助海南增加旅客来源，拓展海南航空市场，加快海南岛航空枢纽建设，提升海南民航及旅游市场的活力。与此同时，通过适当引入竞争，有利于国内航空公司提高经营管理水平，开发更加多元化的服务产品，增强其国际竞争力。

目前，经营海南国际航线的国内承运人均有一定体量和综合竞争力。第七航权主要影响海南省与境外之间的航线，该部分航线只是本土航空公司经营范围中的一部分。考虑到海南岛地理位置相对独立，且按照自由贸易港定位，该项优惠政策并不会复制推广到全国，对国内航空公司冲击有限，风险可控。

记者：除了刚才提到的对海南航空市场的盘活作用，第七航权还将给海南带来哪些利好？

答：第七航权对海南的影响是全方面的，通过促进竞争效应、航线网络效应、要素集聚效应等进行传导，对当地经济发展产生连锁反应，助力高质量发展。

一是更完善的网络，推动门户枢纽建设。更开放的航权，意味着利益更大化的航线网络，这也是建设区域门户机场的需要。因此，第七航权的使用，有利于进一步加强航空枢纽之间的空中联系，促使枢纽航线网络的形成，建设区域门户枢纽，助力海南打造成我国面向太平洋和印度洋的重要对外开放门户。

二是更聚集的要素，释放经济发展新动能。海南自贸港建设依托海南独特的生态优势，对标世界最高水平开放，以旅游业、现代服务业、高新技术产业为主导。从广度上，不限于货物自由，还包括投资、贸易、资金、运输、人员等全生产要素自由流动；从深度上，不限于便利化，而是全方位高水平开放。第七航权的开放，将为海南提供极为便利而直达的货物、旅客运输方式，改变海南原先的客流、物流模式，降低客、物流的阻碍，加速客流、物流的动量，大大提高海南岛地区的综合竞争能力，进一步推动旅游产业、其他现代服务业以及高新技术产业的发展。

保障

合力共绘天际线

记者：刚才我们提到了很多航权放开的优惠政策，针对外航这一运行主体，在“放得开”的同时如何做到“管得住”？

答：航权是国家主权的象征，也是航空企业运营的重要资源。因此，我们既要高度重视“放”，也要适度把握“管”，统筹协调行业管理，确保试点稳妥推进。

《实施方案》明确了对经营第七航权的外航航线航班和安全运行的监管措施。指定的外国空运企业需遵守中华人民共和国各项法律、法规、规章和政策，包括海关、边检、卫生检疫、签证、口岸等有关政策和安排；遵守中国民用航空局各项航空安全、运输管理、航空保安等法律、法规、规章和政策，包括有关航班正常考核、服务质量管理、机场容量控制等规定；应与机场管理机构签订安全及服务协议，明确各方在生产运营、机场管理过程中以及发生航班延误、备降等情况时的权利和义务。运价制定原则及技术服务和费率、关税适用等事宜，参照双边航空运输协定或相关协议的规定执行。此外，由民航中南地区管理局及其派出机构对外航安全运行情况进行监督检查。未达到安全运行要求的，按照有关双边航空安全协定和外航运行管理规章采取运行限制措施。

记者：在推动海南第七航权试点工作的落地中，有哪些壁垒？您认为应该采取哪些措施，让第七航权真正发挥作用？

答：为了保证试点工作顺利实施，《实施方案》进一步明确了保障机制，细化了服务保障措施。

一是在空域优化方面，民航局将在海南省政府协调推动下，并按照国家空管委统一部署，会同军航有关部门从整体出发，统筹兼顾军民航需求，加快推进海南地区空域结构性调整，分阶段分步骤实施，优先解决局部空域受限的严重问题。

二是在机场航班容量扩容和时刻管理上，民航局将出台针对海南的机场航班容量扩容方面支持措施，缓解航班旺季时刻拥堵，同时要按照民航局时刻管理有关规定，统筹做好时刻的分配和管理，制定与自由贸易港建设相协调的时刻管理机制。

三是在基础设施方面，海口美兰机场、三亚凤凰机场等海南省国际航空运输机场应做好机场保障工作，为指定的外国空运企业提供公平、公正、便捷的服务。

总而言之，第七航权试点工作的落地离不开行业主管单位和地方政府等多方合力，民航方面将一如既往地加强与海南省的信息沟通、相互支持，及时了解试点政策实施情况，共同做好海南自由贸易港试点开放第七航权政策的落实工作。

链接

航权基本概念

■第一航权：领空飞越权。在不着陆的情况下，本国航机可以在协议国领空上飞过，前往其他国家目的地。

■第二航权：技术经停权。本国航机可以因技术需要（如添加燃料、飞机故障或气象原因备降）在协议国降落、经停，但不得作任何业务性工作，如上下客、货、邮。

■第三航权：目的地下客权。本国航机可以在协议国境内卸下乘客、邮件或货物。

■第四航权：目的地上客权。本国航机可以在协议国境内载运乘客、邮件或货物返回。第三、第四航权是最基本的国际航权，是定期航班飞行的基础。

■第五航权：第三国运输权。承运人前往获得准许的国家，并将从第三国载运的客货卸到该国，或者从该国载运客货前往第三国。第五航权是目前货运航空公司拓展国际航线网络的重要途径，也体现了航空公司对国际航空运输市场的驾驭能力。

■第六航权：桥梁权。该航权并不如前五种航权在目前的国际民航公约中得以正式确认，主要在学术和实践中通过第三和第四航权的组合加以运用，并在习惯上称之为“第六航权”。具体指某国的航空公司经过自己的国家在境外两国间载运客货的权利。第六航权的有效使用有利于枢纽打造。

■第七航权：完全第三国运输权。某国的航空公司完全在其本国领土以外经营独立的航线，在境外两国间载运客货的权利。如美国联邦快递在菲律宾苏比克货运枢纽经营苏比克至新加坡航线，而无需从美国始发。

■第八航权：国内运输权。就定期国际航班而言，指某国的航空公司在从本国始发至对方国家的国际航班上，同时可在对方国领土内两地间载运客货的权利（境内经营权）。如澳大利亚航空公司在经营悉尼—奥克兰—惠灵顿航线上享有新西兰境内奥克兰与惠灵顿之间的国内载运权。

■第九航权：国内运输权。本国航机可以到协议国作国内航线运营。如澳大利亚航空公司直接在新西兰境内经营奥克兰与惠灵顿之间的国内航班，而无需从澳大利亚始发。

■中途分程权：国际旅客上下权。运送旅客至经停点，允许在该点暂时中断旅行，做超过直接过站所需时间的停留，然后利用后续航班运送该旅客至目的地的权利。