以平台化思维推进“互联网+政务服务”建设

2016年4月26日，国务院办公厅转发国家发展改革委等十部委共署的《推进“互联网＋政务服务”开展信息惠民试点的实施方案》(国办发〔2016〕23号)，明确提出以实现政务服务事项的“一号申请、一窗受理、一网通办”为主要任务，在80个城市进行试点，逐步向全国推广。

该文指出，近年来各地区各部门积极探索创新，不断改进政务服务，在简化群众办事环节、提升政府行政效能、畅通政务服务渠道等方面取得了显著成效。然而，困扰基层群众的“办证多、办事难”现象仍然大量存在，给群众办事创业带来诸多不便。从电子政务的角度分析，其重要原因在于信息共享和业务整合的困难，更根本的原因在于缺乏开放性。要真正实现“互联网＋政务服务”的落地，需要进一步思考互联网的本质特性，从“政府即平台”的理念出发，构建一个政府、市场、社会都能互动、参与、协同的开放性服务体系。

“证明我妈是我妈”是当前中国政务服务存在不足之处的一个剪影，导致这一问题的重要原因是政务服务的数据分散在各处，申请人、审批部门、评审机构、中介机构等都只掌握相关环节中的部分内容，不同主体之间存在较为严重的信息不对称问题，交易成本很高。(参见：艾琳、王刚著《重塑面向公众的政务服务》，社会科学文献出版社，2015年2月)另外，由于不同业务系统之间相互封闭，形成不同的信息孤岛，数据不能共享，格式缺乏统一，信息无法复用，造成政府多头审批，群众重复提交办事材料、往返跑腿，对政务服务的质量缺乏满意度。

“互联网＋政务服务”不是实体政务服务中心的简单上网，而是要以互联网的思维对政府服务进行全新的业务整合与流程创新，构造一体化、全过程、无缝隙的政务服务体系。长期以来，电子政务系统主要的设计思路是满足政府当前业务的需要，服务于现有业务流程的电子化。由于对最终用户的需求缺乏倾听和尊重，“以市民为中心”的设计理念只是停留在纸上。相比之下，互联网企业所奉行的是“让用户尖叫”的切实做法，这需要深度理解用户需求并敏锐捕捉其变化，一切从用户出发设计产品和服务，注重细节并追求创新，只有把用户体验做到极致，才能真正赢得用户的认可。

开放性的缺乏是当前政务服务存在的更深层次问题。相比互联网的开放性，电子政务长期处在封闭的发展体系中，其原因包括“一把手”模式不适应互联网时代的创新规则，以部门为中心的建设模式造成众多“孤岛”，业务导向的设计思路阻断了大众参与的渠道，过于强调安全性造成许多人为壁垒，单一的工程建设模式压缩了商业模式创新的空间。(参见：童腾飞、黄波、谢耘撰《以开放激发电子政务创新活力》，载于《电子政务》2016年第5期)在这种方式下，政务服务成为政府部门的“独角戏”，公众只是作为服务的被动接受者，而无法成为公共服务的参与者和共同创新者，许多来自于市场和企业的外部创新被拒之门外。互联网的大发展验证了“开放”的巨大价值，带来了思想观念、技术体系和产业生态的创新大爆炸。政府部门也应借鉴这一理念内核，让公民、创业者、企业、非政府组织都成为创新主体，从而更好地实现公共服务的有效供给。

Tim O’Reilly是目前公认的“政府即平台(Government as a Platform)”这一概念的创始人，他在2010年出版的一部著作《开放政府：合作、透明与参与》中专门论述了“政府即平台”的核心思想。

政府从本质上来说是一种合作的机制。公众通过制定法律、支付税收来建立政府，用来管理一些公众个体难以解决的公共事务，以代表公众利益。然而，现实的情况却是，公众的合作和参与往往习惯性地被忽视了。按照Donald Kettl的说法，当前的政府就像是一台售货机(Vending Machine Government)。公众支付税收给政府，然后获得政府提供的服务。当公众没有得到所期望的服务时，其参与的方式也仅仅限于通过摇晃和拍打售货机来发泄不满，而这丝毫也不能改变现状。政府服务的传统方式就像售货机的界面，我们只能被动地选择界面上已有的服务，不仅选择有限，而且成本高昂，因此很难满足公众的需求。

如果回顾一下计算机和互联网的发展历程，可以发现，这个领域每一个伟大的变革都得益于一种开放式的创新。比如个人电脑，还有万维网都是一种开放平台，这种架构使得无论是大公司还是小企业都能参与进来，提供产品和服务，从而构造了一种创新的生态系统。苹果的iPhone可以成为以平台为基础的公共服务模式的又一成功案例。当其他手机采用封闭的方式开发系统，每种手机由几个精心挑选的供应商开发了数量有限的一些应用时，苹果则创建了一个平台，把应用商店对外开放，任何人都可以在平台上开发应用，为所有苹果手机用户提供服务。这带来了爆炸式的创新，在iPhone手机上市不到一年半的时间里，就已经产生了超过10万个APP应用，相当于平均每个星期有3000多个应用面市。

因此，政务服务应充分借鉴互联网的思维，思考如何将政府从一个售货机的界面转变成开放性的平台，鼓励内部和外部的力量都能参与进来，进行合作，实现创新。这就是政府的平台化思维(Platform Thinking)，或者称“平台化治理”(Platform Governance)。值得重视的是，“政府即平台”这一思想可以延伸到IT领域以外，包括治安问题、消防服务以及垃圾清理等公共服务，事实上它可以应用到政府职能的方方面面。(参见：Tim O’Reilly撰《Government as a Platform》，载于《innovations》2010年第6期)

在全世界范围内，目前已有多个国家在开展“政府即平台”的应用。例如，美国政府2009年5月开通Data.gov，推动了政府开放数据在全球的发展。2015年，英国政府数字服务小组(Government Digital Service，GDS)确定“政府即平台”计划，即公共部门机构应该使用通用的技术系统，增强中央和地方之间的互动，各个机构则更多地聚焦交付服务。澳大利亚政府也成立了与英国GDS相似的数字变革办公室(Digital Transformation Office，DTO)，并启动了MyGov与GovCMS两个大型平台项目，在所有公共部门进行共享。

我国电子政务的发展已经取得了较大的进步，但是与电子商务的辉煌成就相比，电子政务显得相对沉寂，缺乏创新的活力。政务服务如果不能与互联网深度融合，电子政务就只能停留在低应用水平、低开放程度的政府部门信息化。要实施政府即平台的理念，实现“互联网＋政务服务”的目标，关键要解决三个核心问题：

第一，推进政务服务的数据统筹与信息共享。这是建立平台的基础工作。首先，需要统筹整合建设政务服务数据共享交换体系，统一管理政务信息资源目录，实现与人口、法人、空间地理、电子证照、社会信用等基础信息库和业务信息库的联通，逐步推进各级共享交换平台对接，支撑政务信息资源跨部门、跨层级、跨区域互通和协同共享。其次，需要依托统一的数据共享交换平台，以公民身份号码作为唯一标识，构建电子证照库，实现涉及政务服务事项的证件数据、相关证明信息等跨部门、跨区域、跨行业互认共享。在民众办事过程中，通过公民身份证号码，直接查询所需的电子证照和相关信息，作为办事的依据，避免重复提交，实现以“一号”为标识，为居民“记录一生，管理一生，服务一生”的目标。

第二，以大数据创新政务服务模式。政府与公民、企业进行互动，在提供服务的过程中将沉淀海量的数据，这些数据与社会经济、公民生活密切相关，具有数量庞大、涉及面广、动态精准、可用性强的特点，是一宗宝贵的资源。政府部门一方面应该运用大数据技术，开展跨领域、跨渠道的综合分析，了解政务服务需求，不断优化资源配置，丰富服务内容，做好个性化精准推送服务，变被动服务为主动服务，有效提升政务服务质量和效率；另一方面应将这些数据对外开放，实现社会化应用，促进服务模式和服务形态的创新，这将极大推动区域竞争力和治理水平的提高。

第三，以平台化思维构建惠民、利民、便民的开放服务体系。政务服务的开放平台一旦形成，它所能覆盖的范围就不再仅仅只是以行政审批为核心的政务服务，而将扩大到整个社会公共事业的服务，甚至电子商务的个性化服务。对政务服务、公共服务大数据的挖掘蕴藏着巨大的商机，将那些原本封闭的数据资源进行激活，向市场主体开放，将创造新的经济增长点和发展红利。

政府作为平台，将政府、社会与公众通过互联网形态，点对点、面对面地连接起来，这是基于互联网的电子政务新模式。在这种模式中，政府的角色不再是售货机，而是平台的搭建者。政府的主要职责是制定规则和提供基础服务，而在其他领域退居后台，吸引尽可能多的创业者、企业、市民参与到公共服务的供给。这将激发创业者、企业、NGO和市民的热情，共同创造一个具有持续创新活力的产业生态体系，形成“大众创业、万众创新”的巨大合力，实现电子政务的创新变革。